Pajak Bumi dan Bangunan, NJOP, dan Pembagian Kewenangan Pusat–Daerah

SERI EDUKASI PENILAIAN · PENILAIAN UNTUK TUJUAN PERPAJAKAN

Pajak Bumi dan Bangunan, NJOP, dan Pembagian Kewenangan Pusat–Daerah

Pengertian NJOP, kedudukannya sebagai dasar pengenaan pajak, klasifikasi objek pajak, serta garis pemisah antara PBB-P2 sebagai pajak daerah dan PBB-P5L sebagai pajak pusat

1. Pajak Bumi dan Bangunan: Pajak atas Benda, Bukan atas Orang

Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) adalah pajak kebendaan. Besarnya pajak ditentukan oleh keadaan objek — bumi dan/atau bangunan — dan bukan oleh keadaan subjek yang memilikinya. Dua wajib pajak dengan penghasilan yang sangat berbeda akan membayar PBB yang sama apabila objek pajaknya identik. Prinsip inilah yang membedakan PBB dari Pajak Penghasilan, dan yang menjelaskan mengapa seluruh bangunan hukum PBB bertumpu pada satu besaran teknis: nilai objek pajak itu sendiri.

Dasar filosofisnya dinyatakan dalam konsideran UU Nomor 12 Tahun 1985, bahwa bumi dan bangunan memberikan keuntungan dan/atau kedudukan sosial-ekonomi yang lebih baik bagi orang atau badan yang mempunyai hak atasnya atau memperoleh manfaat daripadanya, sehingga wajar apabila sebagian manfaat itu diserahkan kepada negara melalui pajak. Undang-undang tersebut sekaligus mengakhiri tumpang tindih pajak kebendaan warisan kolonial — Ordonansi Pajak Rumah Tangga 1908, Ordonansi Verponding 1923 dan 1928, Ordonansi Pajak Kekayaan 1932, Ordonansi Pajak Jalan 1942, serta Pajak Hasil Bumi — yang seluruhnya dicabut sekaligus.

Objek pajaknya sederhana: bumi dan/atau bangunan (Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 1985). Subjeknya adalah orang atau badan yang secara nyata mempunyai suatu hak atas bumi, dan/atau memperoleh manfaat atas bumi, dan/atau memiliki, menguasai, dan/atau memperoleh manfaat atas bangunan (Pasal 4 ayat (1)). Rumusan subjek ini bertahan utuh sampai Pasal 39 UU Nomor 1 Tahun 2022 — termasuk penekanan pada penguasaan dan pemanfaatan secara nyata, bukan semata-mata kepemilikan formal berdasarkan sertifikat.

Definisi “bumi” justru yang bergeser, dan pergeseran itu bukan kebetulan. UU Nomor 12 Tahun 1985 mendefinisikan bumi sebagai permukaan bumi dan tubuh bumi yang ada di bawahnya. UU Nomor 28 Tahun 2009 mempersempitnya untuk keperluan pajak daerah menjadi permukaan bumi yang meliputi tanah dan perairan pedalaman serta laut wilayah kabupaten/kota, dan UU Nomor 1 Tahun 2022 menjadi permukaan bumi yang meliputi tanah dan perairan pedalaman saja. Tubuh bumi — lapisan di bawah permukaan tempat cadangan mineral, batubara, minyak, gas, dan panas bumi berada — sengaja ditinggalkan di luar definisi pajak daerah, karena ia adalah wilayah PBB pusat.

2. Empat Undang-Undang yang Membentuk Wajah PBB Hari Ini

Kerangka hukum PBB di Indonesia dibentuk oleh empat undang-undang yang saling menyambung, bukan saling menggantikan seluruhnya.

• UU Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan — undang-undang induk, berlaku sejak Tahun Pajak 1986. Memuat definisi NJOP, tarif tunggal 0,5%, dan Nilai Jual Kena Pajak 20%–100%.
• UU Nomor 12 Tahun 1994 — perubahan terbatas atas empat ketentuan, berlaku 1 Januari 1995. Yang paling berdampak: Nilai Jual Bangunan Tidak Kena Pajak sebesar Rp2.000.000 per satuan bangunan diganti menjadi NJOP Tidak Kena Pajak sebesar Rp8.000.000 untuk setiap wajib pajak.
• UU Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah — mengalihkan PBB-P2 menjadi pajak kabupaten/kota (Pasal 2 ayat (2) huruf j) dan mengatur ulang seluruh ketentuan materiilnya dalam Pasal 77 sampai Pasal 84.
• UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah — mencabut UU Nomor 28 Tahun 2009 (Pasal 189 ayat (1) huruf b) dan menata kembali PBB-P2 dalam Pasal 38 sampai Pasal 43. Inilah rezim yang berlaku sekarang bagi PBB-P2.

Penting dicatat: UU Nomor 12 Tahun 1985 jo. UU Nomor 12 Tahun 1994 tidak pernah dicabut. Yang dicabut UU Nomor 1 Tahun 2022 adalah UU Nomor 28 Tahun 2009, bukan undang-undang PBB induknya. UU PBB tetap hidup sebagai dasar hukum PBB sektor perkebunan, perhutanan, pertambangan, dan sektor lainnya — yang kewenangannya tidak pernah diserahkan kepada daerah.

3. NJOP: Pengertian dan Kedudukannya sebagai Dasar Pengenaan

3.1 Satu rumusan yang bertahan empat dasawarsa

Pasal 1 angka 3 UU Nomor 12 Tahun 1985 merumuskan NJOP sebagai “harga rata-rata yang diperoleh dari transaksi jual beli yang terjadi secara wajar, dan bilamana tidak terdapat transaksi jual beli, Nilai Jual Obyek Pajak ditentukan melalui perbandingan harga dengan obyek lain yang sejenis, atau nilai perolehan baru, atau Nilai Jual Obyek Pajak pengganti”. Rumusan yang sama diulang tanpa perubahan substansi pada Pasal 1 angka 40 UU Nomor 28 Tahun 2009 dan Pasal 1 angka 36 UU Nomor 1 Tahun 2022.

Bagi penilai, rumusan itu sesungguhnya adalah rumusan tiga pendekatan penilaian yang ditulis dalam bahasa hukum:

• Harga rata-rata transaksi jual beli yang wajar dan perbandingan harga dengan objek sejenis — setara dengan pendekatan pasar. Ini adalah cara utama; dua cara berikutnya baru dipakai bila transaksi wajar tidak tersedia.
• Nilai perolehan baru — setara dengan pendekatan biaya, yaitu biaya memperoleh objek dalam keadaan baru dikurangi penyusutan. Lazim dipakai untuk bangunan dan konstruksi khusus yang jarang diperjualbelikan.
• NJOP pengganti — nilai yang diturunkan dari hasil atau produksi objek pajak, yang dalam praktik menjadi tulang punggung penilaian tubuh bumi pada sektor pertambangan dan objek perairan lepas pantai.

Karena itu NJOP bukan angka administratif yang dikarang, melainkan hasil proses penilaian. UU Nomor 1 Tahun 2022 mempertegasnya dalam Pasal 40 ayat (2): NJOP ditetapkan berdasarkan proses penilaian PBB-P2, dan ayat (8) memerintahkan ketentuan lebih lanjut mengenai penilaian itu diatur dengan Peraturan Menteri. Untuk pertama kalinya, kata “penilaian” masuk ke dalam batang tubuh undang-undang PBB daerah.

3.2 Kedudukan sebagai dasar pengenaan

Ketiga rezim menempatkan NJOP pada kedudukan yang identik, yaitu sebagai dasar pengenaan pajak: Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 1985, Pasal 79 ayat (1) UU Nomor 28 Tahun 2009, dan Pasal 40 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 2022 menggunakan kalimat yang praktis sama. Konsekuensinya, seluruh perdebatan mengenai besarnya PBB terutang pada akhirnya adalah perdebatan mengenai besarnya NJOP.

Dari NJOP menuju pajak terutang terdapat dua saringan. Pertama, NJOP Tidak Kena Pajak (NJOPTKP), yaitu pengurang yang diberikan sekali untuk setiap wajib pajak. Kedua, Nilai Jual Kena Pajak (NJKP), yaitu persentase dari NJOP setelah dikurangi NJOPTKP yang benar-benar dikenai tarif. Pada rezim UU Nomor 28 Tahun 2009 saringan kedua ini sempat dihapus untuk PBB-P2 — tarif maksimal 0,3% dikenakan langsung atas NJOP setelah NJOPTKP — lalu dihidupkan kembali oleh Pasal 40 ayat (5) UU Nomor 1 Tahun 2022 dengan rentang 20% sampai 100%, berpasangan dengan tarif maksimal yang dinaikkan menjadi 0,5%.

Waktu juga ditentukan undang-undang. NJOP ditetapkan setiap tiga tahun, kecuali untuk objek pajak tertentu yang dapat ditetapkan setiap tahun sesuai perkembangan wilayahnya (Pasal 40 ayat (6) UU Nomor 1 Tahun 2022, sejalan dengan Pasal 6 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 1985). Keadaan objek yang dipakai adalah keadaan pada tanggal 1 Januari — ketentuan yang tidak pernah berubah sejak 1985 dan menjadi tanggal penilaian (cut-off date) bagi seluruh pendataan PBB.

Tabel 1. Pergeseran pengaturan PBB atas objek perdesaan dan perkotaan dari 1985 ke 2022.

4. Klasifikasi Objek Pajak

Pasal 2 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 1985 menyatakan singkat: klasifikasi objek pajak diatur oleh Menteri Keuangan. Satu kalimat itu menjadi pintu masuk bagi seluruh perangkat teknis penilaian PBB, yang kini dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 186/PMK.03/2019 sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 234/PMK.03/2022 tentang Klasifikasi Objek Pajak dan Tata Cara Penetapan Nilai Jual Objek Pajak Pajak Bumi dan Bangunan.

Dalam praktik, klasifikasi objek PBB bekerja pada dua lapis yang sering tertukar.

4.1 Klasifikasi sektoral — menentukan siapa yang memungut

Lapis pertama membagi objek menurut penggunaan kawasannya. Objek yang berada di kawasan usaha perkebunan, perhutanan, dan pertambangan dikeluarkan dari lingkup PBB-P2 dan dikelola pusat; sisanya menjadi PBB-P2. Ditambah kelompok “sektor lainnya”, terbentuklah empat sektor PBB pusat yang lazim disingkat P5L.

• Perkebunan — areal produktif, belum produktif, tidak produktif, emplasemen, dan areal pengaman di dalam kawasan usaha perkebunan.
• Perhutanan — hutan alam, hutan tanaman, dan hutan produksi, termasuk areal blok tebangan, areal belum produktif, dan emplasemen.
• Pertambangan — mineral dan batubara, minyak dan gas bumi, serta panas bumi; mencakup permukaan bumi onshore maupun offshore dan tubuh bumi pada tahap eksplorasi maupun eksploitasi.
• Sektor lainnya — bumi berupa perairan lepas pantai untuk usaha perikanan tangkap, jaringan pipa dan kabel bawah laut, serta fasilitas penyimpanan dan pengolahan terapung seperti FSO, FPSO, dan FSRU.

4.2 Klasifikasi nilai — menentukan berapa besarnya

Lapis kedua adalah pengelompokan NJOP bumi dan NJOP bangunan ke dalam kelas-kelas nilai per meter persegi. Kelas inilah yang dipakai dalam penilaian massal, yaitu penilaian atas objek pajak dalam jumlah besar dengan bantuan Zona Nilai Tanah dan Daftar Biaya Komponen Bangunan. Objek pajak dengan karakteristik khusus — antara lain objek bernilai tinggi, bangunan dengan konstruksi tidak lazim, dan seluruh objek sektor P5L — dinilai secara individual, dengan analisis atas objek itu sendiri, bukan sekadar penempatan ke dalam kelas.

Pemisahan dua lapis ini penting bagi penilai: keliru pada lapis pertama berarti melaporkan objek kepada instansi yang tidak berwenang, sedangkan keliru pada lapis kedua berarti menghasilkan angka NJOP yang tidak dapat dipertahankan.

5. Pembagian Kewenangan Pusat dan Daerah

Sejak 1986 hingga 2013, PBB adalah pajak pusat untuk semua sektor. Penjelasan Pasal 3 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 1994 menegaskan hal itu dengan kalimat yang terang: “Pajak Bumi dan Bangunan adalah pajak negara yang sebagian besar penerimaannya merupakan pendapatan daerah”. Daerah menerima porsi terbesar melalui mekanisme bagi hasil, tetapi seluruh kewenangan pendataan, penilaian, penetapan, dan penagihan berada pada Direktorat Jenderal Pajak.

UU Nomor 28 Tahun 2009 mengubah kedudukan itu untuk satu sektor saja. Pasal 2 ayat (2) huruf j menempatkan Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan sebagai jenis pajak kabupaten/kota, sejajar dengan Pajak Hotel, Pajak Restoran, dan BPHTB. Pengalihannya diberi masa transisi: Pasal 182 angka 1 memerintahkan Menteri Keuangan bersama Menteri Dalam Negeri mengatur tahapan persiapan pengalihan PBB-P2 sebagai pajak daerah paling lambat 31 Desember 2013, dan Pasal 180 angka 5 menyatakan peraturan pelaksanaan UU PBB yang terkait perdesaan dan perkotaan tetap berlaku sampai tanggal itu sepanjang Peraturan Daerah belum ada. Sejak 1 Januari 2014, seluruh kabupaten/kota memungut sendiri PBB-P2-nya.

UU Nomor 1 Tahun 2022 meneruskan susunan tersebut. Pasal 4 ayat (2) huruf a menempatkan PBB-P2 pada urutan pertama pajak yang dipungut pemerintah kabupaten/kota, dan Pasal 5 ayat (1) menggolongkannya sebagai pajak yang dipungut berdasarkan penetapan Kepala Daerah — karena itulah dokumen yang diterima wajib pajak adalah SPPT atau SKPD yang diterbitkan Kepala Daerah, bukan surat ketetapan dari kantor pajak.

Yang tidak ikut beralih adalah sisanya. Karena UU Nomor 28 Tahun 2009 maupun UU Nomor 1 Tahun 2022 hanya mengatur PBB-P2, dan karena UU Nomor 12 Tahun 1985 jo. UU Nomor 12 Tahun 1994 tidak dicabut, PBB atas kawasan usaha perkebunan, perhutanan, pertambangan, dan sektor lainnya tetap berada pada Pemerintah Pusat dengan tarif tunggal 0,5% sebagaimana Pasal 5 UU PBB.

6. PBB-P2 dan PBB-P5L: Di Mana Garis Pemisahnya

Garis pemisah kedua jenis PBB itu terletak pada satu anak kalimat. Pasal 38 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 2022 menyatakan objek PBB-P2 adalah bumi dan/atau bangunan yang dimiliki, dikuasai, dan/atau dimanfaatkan oleh orang pribadi atau Badan, “kecuali kawasan yang digunakan untuk kegiatan usaha perkebunan, perhutanan, dan pertambangan”. Rumusan yang persis sama sudah ada pada Pasal 77 ayat (1) UU Nomor 28 Tahun 2009 dan pada definisi PBB-P2 di Pasal 1 angka 37 undang-undang itu.

Tiga hal perlu digarisbawahi dari rumusan tersebut.

• Ukurannya adalah penggunaan kawasan, bukan letak administratif. Sebuah kantor pusat perusahaan tambang yang berdiri di tengah kota adalah objek PBB-P2, karena ia bukan kawasan yang digunakan untuk kegiatan usaha pertambangan. Sebaliknya, emplasemen, mess karyawan, dan bengkel yang berada di dalam wilayah izin usaha pertambangan adalah objek PBB-P5L, meskipun secara fisik menyerupai bangunan perkotaan.
• Pengecualian itu bersifat kawasan, sehingga areal yang belum dimanfaatkan, areal pengaman, dan areal tidak produktif yang berada di dalam kawasan usaha tetap termasuk objek PBB pusat.
• UU Nomor 1 Tahun 2022 menambahkan pengunci di Pasal 38 ayat (3) huruf i: dikecualikan dari objek PBB-P2 adalah bumi dan/atau bangunan yang dipungut pajak bumi dan bangunan oleh Pemerintah. Ketentuan ini menutup kemungkinan satu objek dikenai PBB dua kali oleh pusat dan daerah sekaligus.

Pasal 38 ayat (3) UU Nomor 1 Tahun 2022 juga memperluas daftar objek yang dikecualikan dibandingkan Pasal 3 UU Nomor 12 Tahun 1985 dan Pasal 77 ayat (3) UU Nomor 28 Tahun 2009 — kini mencakup pula bumi dan/atau bangunan untuk jalur kereta api, MRT, LRT atau yang sejenis (tidak termasuk kantor, gedung parkir, lounge, dan fasilitas komersial di stasiun), serta tempat tinggal dengan NJOP tertentu yang ditetapkan Kepala Daerah. Ketentuan terakhir ini memberi daerah ruang kebijakan untuk membebaskan rumah bernilai rendah tanpa harus menunggu perubahan undang-undang.

Tabel 2. Perbandingan PBB-P2 dan PBB-P5L menurut rezim yang berlaku saat ini.

7. Contoh Perhitungan

7.1 PBB-P2 — rumah tinggal di kawasan perkotaan

Sebuah rumah tinggal berdiri di atas tanah seluas 200 m² dengan NJOP bumi Rp3.000.000/m² dan bangunan seluas 150 m² dengan NJOP bangunan Rp2.500.000/m². Peraturan Daerah setempat menetapkan NJOPTKP Rp10.000.000, NJKP 40%, dan tarif 0,2%.

Tabel 3. Ilustrasi perhitungan PBB-P2 menurut UU Nomor 1 Tahun 2022.

Perlu dicatat, apabila objek yang sama dihitung dengan rezim UU Nomor 28 Tahun 2009 yang tidak mengenal NJKP, tarif 0,2% akan dikenakan langsung atas Rp965.000.000 dan menghasilkan PBB sebesar Rp1.930.000. Kehadiran NJKP dalam UU Nomor 1 Tahun 2022 memberi daerah instrumen untuk menyerap kenaikan tarif maksimal dari 0,3% menjadi 0,5% tanpa harus menaikkan beban pajak wajib pajak.

7.2 PBB-P5L — wilayah izin usaha pertambangan batubara

Sebuah badan usaha memegang izin usaha pertambangan batubara. Hasil penilaian menunjukkan NJOP permukaan bumi Rp190.600.000.000, NJOP tubuh bumi yang diturunkan dari NJOP pengganti Rp660.800.000.000, dan NJOP bangunan (emplasemen, bengkel, mess, dan fasilitas pengolahan) Rp25.000.000.000.

Tabel 4. Ilustrasi perhitungan PBB-P5L sektor pertambangan menurut UU Nomor 12 Tahun 1985 jo. UU Nomor 12 Tahun 1994.

Perbandingan kedua contoh memperlihatkan mengapa ketepatan klasifikasi sektoral begitu menentukan. Objek pada contoh kedua tidak akan pernah muncul dalam basis data PBB-P2 kabupaten/kota mana pun, sebab seluruh kawasannya dikecualikan oleh Pasal 38 ayat (1). Sebaliknya, kantor perwakilan perusahaan yang sama di ibu kota provinsi sepenuhnya menjadi objek PBB-P2 dan ditetapkan oleh Kepala Daerah setempat.

8. Penutup

Tiga simpul yang layak dipegang dari seluruh uraian di atas. Pertama, NJOP adalah dasar pengenaan PBB pada semua rezim, dan rumusannya sejak 1985 sesungguhnya adalah rumusan tiga pendekatan penilaian — perbandingan harga, nilai perolehan baru, dan NJOP pengganti — sehingga penetapan NJOP tidak dapat dilepaskan dari disiplin penilaian.

Kedua, klasifikasi objek pajak bekerja pada dua lapis: klasifikasi sektoral yang menentukan instansi mana yang berwenang, dan klasifikasi nilai yang menentukan besarnya NJOP. Keduanya diatur pada tingkat Peraturan Menteri Keuangan atas perintah Pasal 2 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 1985.

Ketiga, pembagian kewenangan pusat dan daerah tidak membelah PBB berdasarkan letak, melainkan berdasarkan penggunaan kawasan. PBB-P2 adalah pajak kabupaten/kota yang kini diatur UU Nomor 1 Tahun 2022; PBB-P5L tetap pajak pusat yang berpijak pada UU Nomor 12 Tahun 1985 jo. UU Nomor 12 Tahun 1994. Anak kalimat “kecuali kawasan yang digunakan untuk kegiatan usaha perkebunan, perhutanan, dan pertambangan” adalah kalimat terpenting bagi siapa pun yang hendak menetapkan, memeriksa, atau mempersoalkan sebuah ketetapan PBB.

Dasar Hukum yang Dirujuk

• Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan (LN 1985 Nomor 68, TLN Nomor 3312).
• Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1994 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan (LN 1994 Nomor 62, TLN Nomor 3569).
• Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (LN 2009 Nomor 130, TLN Nomor 5049) — dicabut oleh UU Nomor 1 Tahun 2022.
• Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
• Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2002 tentang Penetapan Besarnya Nilai Jual Kena Pajak untuk Penghitungan Pajak Bumi dan Bangunan.
• Peraturan Menteri Keuangan Nomor 23/PMK.03/2014 tentang Penyesuaian Besarnya Nilai Jual Objek Pajak Tidak Kena Pajak Pajak Bumi dan Bangunan.
• Peraturan Menteri Keuangan Nomor 186/PMK.03/2019 sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 234/PMK.03/2022 tentang Klasifikasi Objek Pajak dan Tata Cara Penetapan Nilai Jual Objek Pajak Pajak Bumi dan Bangunan.

Catatan: artikel ini disusun untuk keperluan edukasi dan tidak menggantikan nasihat perpajakan atau hukum atas suatu kasus tertentu. Besaran NJOPTKP, NJKP, dan tarif PBB-P2 ditetapkan dengan Peraturan Daerah masing-masing kabupaten/kota sehingga dapat berbeda antar daerah.